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建设高标准市场体系需强化竞争政策基础地位

属于:重要成果 点击:195 日期:2022-03-04 17:27:08 作者:叶光亮 来源: 光明日报2022年01月04日11版

        “十四五”规划和2035年远景目标纲要将“社会主义市场经济体制更加完善,高标准市场体系基本建成”确定为“十四五”时期的主要目标之一,并将“强化竞争政策基础地位”作为实现上述目标的重要途径。竞争政策基于市场竞争的一般规律而设计,着眼于市场主体的全生命周期,对市场竞争秩序加以规范和维护,对政府与市场间的关系加以明确和引导。强化竞争政策的基础地位,就是要发挥其对于建设统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系的积极作用,为完善社会主义市场经济体制提供强有力的制度支持。

竞争政策是高标准市场体系的内在要求

   竞争政策内涵丰富,广泛覆盖政府与市场主体的行为。竞争政策的目标是保护市场竞争行为免受损害,这种损害既可能来自市场主体的垄断行为和不正当竞争行为,也可能来自行政权力对市场运行的不当干预。从市场主体的全生命周期来看,这种损害可能发生于市场主体创设、生产、贸易、投资、创新、退出等全过程、各环节。保护市场主体的公平竞争行为,要求竞争政策对生产、分配、流通、消费各个环节进行全面覆盖,形成涵盖事前、事中、事后全过程的实施机制。因此,世界各市场经济体均将以反垄断法或竞争法为核心的竞争政策确定为经济治理体系的基础,并赋予反垄断法以“经济宪法”的重要地位,使之兼具规制市场主体、规范行政权力、协调经济政策等多项职能。

  强化竞争政策的基础地位,是建设统一开放的高标准市场体系的关键保障。习近平总书记指出,构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。国内循环的畅通无阻,需要生产要素市场和消费市场实现统一开放。而实现这一目标,就必须以竞争政策中的反垄断和反不正当竞争等法律法规,打破横亘在地区之间、行业之间的各类壁垒,减少市场准入的各类不必要限制,推动要素的市场化高效配置。实现国内国际双循环的畅通无阻,经济政策和经济制度的统一开放是重要前提。为此,必须以竞争政策中的公平竞争审查制度和行政垄断规制工具,保障公平竞争原则在区域维度和时间维度的统一,保障经济政策的公平、透明、可预期;必须以不断完善的竞争政策推动实现制度型开放,深化在竞争规则领域的开放合作,这有助于推进多双边自由贸易协定中关于竞争政策等议题的谈判,实现国内国际竞争规则的高质量衔接。

  强化竞争政策的基础地位,是建设竞争有序的高标准市场体系的制度基础。中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调,要加强反垄断反不正当竞争监管力度。垄断行为和不正当竞争行为得不到有效遏制,必将会扭曲市场资源的配置机制,威胁市场竞争的合理秩序,降低大企业开展创新的意愿,限制中小企业开展创新的能力,阻碍企业家精神的长久发挥。竞争政策以法律法规的形式,为市场主体参与市场竞争建立约束机制,以促使其遵循高质量的竞争规则。具体来讲,竞争政策通过规制垄断行为,减少市场主体的垄断地位对资源配置效率的影响,激励企业通过技术优势、管理优势来取得市场优势地位;通过规制不正当竞争行为,维护经营者、消费者合法权益,保障市场机制的有效运转。由此,竞争政策通过保障市场竞争对市场主体创新的促进作用,推动经济整体实现高质量发展。

  强化竞争政策的基础地位,是建设制度完备的高标准市场体系的内在要求。“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“公平竞争制度更加健全”确定为与“高标准市场体系基本建成”同等重要的发展目标,而制度完备的高标准市场体系必然需要竞争政策的支撑。竞争政策的规制范围覆盖市场和政府,覆盖市场主体的全生命周期,覆盖市场运行的全部流程,覆盖事前、事中、事后的全过程。建立高标准市场体系,必须针对引发市场失灵和监管过度或缺位的所有问题进行细致规定,以保证政府与市场的行为都有据可循,政府和市场均能按照公平、透明、可预期的制度规定行使和维护自身权利。这同强化竞争政策基础地位的要求是内在一致的。

  强化竞争政策基础地位,是建立治理完善的高标准市场体系的重要指引。2021年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》,提出“通过5年左右的努力,基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系”。这些顶层设计,形成了我国新发展阶段建设高标准市场体系的明确目标。建立治理完善的高标准市场体系,不仅要能够及时处理政府和市场违反竞争原则的行为,还要能够实现对经济高质量发展的长期引导,避免市场出现短视行为,促使市场主体自发采取有利于经济长期发展的决策。这一目标的实现,需要政府立足市场竞争规律,以竞争政策对自身调控市场的行为加以规范。一方面,坚持系统观念,重视政策对市场竞争的影响及其在经济部门间的传递;另一方面,坚持动态视角,重视市场主体的决策调整对政策实施效果的影响,避免因政策调整为市场主体施加额外成本。在此基础上,竞争政策方能实现对产业政策等各类经济政策的统筹与协调,保证各类经济政策的普惠性与功能性。

进一步强化竞争政策基础地位

  高标准市场体系对推进经济高质量发展、加快构建新发展格局、推进国家治理体系和国家治理能力现代化具有重要意义。建设高标准市场体系,对强化竞争政策基础地位提出了更高要求。以建设高标准市场体系为目标强化竞争政策基础地位,需要在制度构建、机构设置、执法司法、社会监管、舆论倡导等多个维度不断改进当前的竞争政策。

  构建更加完备的竞争政策制度体系。我国需要从确立竞争政策地位、响应市场主体需求、应对数字经济挑战、优化市场竞争规则等角度出发,形成完备的竞争政策制度体系。从短期看,需要结合反垄断法的修订,强调以法律保障竞争政策的基础地位,从而使之能够对各类经济政策进行统筹协调;加强反垄断与反不正当竞争执法,其中应对与人民生活息息相关的领域予以重点关注;关注经济业态创新,对新经济新业态中出现的新问题提出合理规范;探索设计经济监管的原则性规定,提升法律对经济创新的适应度。从长期看,需要在制度层面明晰竞争政策同其他经济政策的协调机制,突出经济政策中的竞争原则这一主线;推动竞争政策层面的国际合作,以适应、对接甚至引导区域或全球的竞争政策。

  提升竞争政策执行机构的规制能力。提升执法队伍专业化程度,增加执法队伍中专业人才比例,提升执法人员的经济分析能力,增强竞争政策相关决策的科学性;提升部门设置的精细化程度,针对竞争政策所规制的市场垄断和行政垄断行为以及规制所需的数据分析与理论研究能力,设置相应专职机构,提升竞争政策的实施效率;提升机构运行的独立化程度,保证竞争政策执行机构能够依据竞争原则独立提出政策意见,在机构层面落实竞争政策对各类经济政策的统筹与协调。

  提高常态化竞争政策执法水平。用好反垄断行政执法与私人诉讼工具,合理划分中央与地方在竞争政策领域的职责范围,实现对威胁市场竞争秩序行为的全面监管。全面升级经济治理工具,以数字化技术助力对市场竞争状况的常态化监测。依托大数据技术,实现对市场中产品价格、数量等数据的常态化采集与分析,由此开展对经济政策实施效果的有效模拟,提升决策的科学性;实现对市场竞争秩序的日常监控,为估算市场主体行为的竞争损害提供证据支持,强化竞争执法的科学性。构建国家层面的竞争数据平台,实现公平竞争审查等工作的平台化与数字化,推动全国层面竞争措施的共享与竞争执法标准的统一。

  促进多元化社会监管。在公平竞争审查制度层面,我国可以探索吸收多元化背景的社会公众参与审查工作。探索建立政策分级制度,按照政策专业性程度吸收专家学者、专业第三方、相关市场主体、普通社会公众加入公平竞争审查工作团队,拓宽竞争政策吸收社会公众意见的渠道。在反垄断与反不正当竞争方面,发挥消费者协会和行业协会的力量,提升其保护消费者和中小企业公平竞争权利的能力。

  加强对竞争政策的宣传引导。我国可以统筹竞争政策执行机构和竞争政策领域专家学者的力量,就竞争执法案件进行解读,宣传竞争政策基本原则与法律适用标准,树立竞争政策权威;就市场竞争中的热门案例进行分析,如“社区团购”中涉嫌垄断的行为、平台“二选一”的垄断本质、电商平台知名主播是否存在“垄断势力”等,以竞争政策原则同现实生活结合的方式,引导社会公众正确认识竞争政策,自觉遵守竞争政策的制度规范,合理运用竞争政策维护自身合法权益,由此形成良好的竞争文化。

  (作者:叶光亮,系海南大学副校长、海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员,本文系国家社科基金重大项目〔19ZDA110〕阶段性成果)

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